2014年春天的佛山,從村居管理者、企業家到全國人大代表乃至網站優化佛山市長,無數與這座城市命運相連的人們,都在牽掛著同一件事的走向。
  申請成為“較大的市”,獲得商務中心地方立法權,為佛山的改革發展保駕護航——從2003年開始,佛山就開始為此努力。
  一晃十年過去了,眾多改革探索在佛山展開,佛山GDP已從當年的1褐藻醣膠381億元升至2013年的7010億元,雄踞全國乃至全球重要製造業基地之列。十年之間,佛山改革發展不停步,申報“較大的市”的努力也從未停止。
  黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”,這讓佛山距離夢想空前接近。不久前,佛山已經向廣支票貼現東省提交了新一輪申報材料,進行全新衝刺。
  “從深化改革、構建法制化國際化營商環境、城市管理、文化傳承保護等各角度來看,佛山申請‘較大的市’爭取地級市立法權具備相當的必要性和緊迫性。”全國人大代表、佛山市市長劉悅倫表示,從佛山的人口和經濟規模以及各方麵條件來看,佛山還是較有希望申報到“較大的市”。在佛山打造人民滿意政府的借貸方案中,就包括建設“法治政府”的目標。
  中國政法大學副校長馬懷德表示,從經濟、社會、改革等方面來看,佛山申報“較大的市”都有很好的條件,進一步發展也需要地方立法支持,“我個人認為,增加‘較大的市’應該優先考慮佛山這樣的城市。”
  而在佛山本地企業家看來,佛山是國家增加“較大的市”最好的試點之一,這也將是佛山的新使命——在“依法治市”領域,為全國改革作出新的貢獻。
  改革創新之城的期待
  如何補上法律缺口不走“迂迴路”
  基層的改革先行者們經常要回答“法律去哪了”的難題,並絞盡腦汁採用各種辦法試圖繞開地方法律缺席帶來的困難。這顯然帶來了更高的改革成本
  這是張含金量十足的清單:據不完全統計,佛山目前已承擔國務院及其部委賦予農村綜合改革、經濟發達鎮行政管理體制改革、徵地制度改革等重大改革試點任務15項;承擔省政府及其廳局賦予的大部制、工商登記制度改革、統籌城鄉綜合改革等改革探索任務25項。
  “從大部制到工商登記制度改革,佛山給出了眾多出色的答案,然而在缺乏地方立法權的情況下,始終缺少‘貼身’的法律保障。”佛山市法制局局長蔣萬倫說。
  基層的改革先行者們經常要回答“法律去哪了”的難題,並絞盡腦汁採用各種辦法試圖繞開地方法律缺席帶來的困難。這顯然帶來了更高的改革成本,也讓改革的成果難以固化並推廣。
  2011年初,佛山市南海區拉開農村綜合改革的大幕,改革涵蓋股權固化、政經分離、農村社區化、公共服務城鄉一體化等方面。然而由於缺乏地方立法權,改革的推進掣肘頗多。
  “如在進行股權固化時,社員股東如何界定,哪些可以享受到分紅都不明確。”南海區城鄉統籌辦常務副主任劉錦枌說,國家並沒有相關的法律法規去界定,這讓工作的推進遇到很多衍生的問題,比如各個群體的利益訴求不同,導致紛爭不斷。
  “本來想訴諸法院,但是沒有法律法規,法院也判決不了,只能通過司法調解。”南海區農村綜合部一李姓科長說,更多的時候政府只能以思想引導為主,整個工作的持續性和穩定性受到很大的考驗。
  “因為沒有法律法規,即便現在做通了工作,表決通過了,但三五年後還能保證能執行嗎?”李科長說,曾有一個村因為換了經聯社社長,對之前的社員股東成員界定提出異議,但因沒有法律法規約束,也只能重走流程。這樣的問題在珠三角的農村基層並不鮮見。
  目前南海區較為“迂迴”的解決辦法就是確定包括外嫁女在內的13類特殊群體,並用“一村一策”來解決問題。而目前正在開展的新一輪改革包括集體經濟轉制的問題,在工商登記、股東人數和出資等方面都還受到制約。劉錦枌認為,如佛山能成為“較大的市”,很多問題或將有新的解決辦法,這也有利於農村綜合改革工作的持續性和穩定性。
  對於地方立法缺席所帶來的瓶頸,同為改革先鋒地區的佛山順德區也深有感觸。“如果佛山成為‘較大的市’,可通過立法幫助順德破解在改革中遭遇的法律瓶頸。”順德區社工委有關負責人說。
  此前,順德借鑒香港、新加坡等地治理經驗,提出要試點法定機構,構建決策、執行、監督既相互分離又相互協調的黨政運行機制。所謂法定機構是根據特定的法律、法規、規章或者規範性文件設立,依法承擔公共事務管理職能或者公共服務職能,具有獨立法人地位的公共機構。該類機構在英美及香港等地廣泛存在,併在公共管理和服務領域發揮著重要作用。
  但順德作為區級政府並沒有擁有“立法權”,因此在推進法定機構上曾遭遇“立規”難題。對此,順德區採用“迂迴路線”加以解決,首先由區政府通過草擬法定機構的相關規定,然後提交區人大常委會審議通過,讓其最終成為該區人大常委會的規範性文件,從而構建起該區法定機構試點規範性文件體系。“如果擁有立法權限,則可以不用這麼迂迴。”上述負責人說。
  “如果城市擁有立法權,對完善工商登記制度改革後續監管體系也將帶來利好。”順德區行政服務中心主任助理梁偉強說。現行法律和行政規章賦予行政執法不同程度的自由裁量權,缺乏明晰的執行標準,如果城市通過立法設立標準,規範自由裁量權的使用,將給後續監管帶來諸多便利。
  民營經濟大市的追求
  “沒有比法律更重要的軟環境”
  “沒有比法律更重要的軟環境,增加有地方立法權的‘較大的市’數量,就是向企業家傳遞安全感”
  對“較大的市”以及地方立法權的渴望,不止來自政府層面的改革者,同樣也存在於佛山這座民營經濟大市中的企業家群體。
  “我認為黨的十八屆三中全會決定擴大‘較大的市’的數量,是從推進依法治國這個戰略層面作出的重大戰略決策。中國的改革都是先建‘樣板房’、做好試點,再向全國推廣,而佛山就是建設‘較大的市’的最佳‘樣板房’。”佛山創意產業園董事長、廣東省政府決策咨詢顧問委員會企業家委員邱代倫說。
  “這不能片面理解為給佛山一個特權或者佛山在爭取特殊政策,而是讓佛山能為全國作出貢獻,是賦予佛山一種建設依法治市‘樣板房’的使命。”邱代倫有十多年律師從業經驗,在他的經驗中,經濟越發達、思想越開放的城市,法製作用就發揮得越好。佛山擁有先行獲得地方立法權的良好條件:經濟發達,思想開放程度高,改革經驗也在全國領先。
  另一方面,邱代倫認為,雖然佛山經濟一直在地級市中領先,但在立法權方面並沒有什麼兩樣,這造成了“大人穿小衣”的情況,影響了社會經濟發展。“沒有比法律更重要的軟環境。增加有地方立法權的‘較大的市’數量,就是向企業家傳遞安全感。企業家缺乏安全感不是因為沒有法制,而是法律不完全符合一些地方的特殊情況。沒有最好的法律,只有最合適的法律。現在提出擴大‘較大的市’數量,也讓民營企業家看到未來的希望:中國太大,各地發展不均衡,推進依法治國不能一刀切,擴大地方立法權,從依法治市入手推動依法治國是最佳路徑。”
  早在2008年的省“兩會”上,時任省人大代表的邱代倫就提出,佛山廣大民營企業渴望通過制定地方性法規,保障合法權益和未來發展前景,另一方面,保持社會經濟的持續健康發展離不開營造良好的法制環境。
  時隔多年,對於佛山繼續申報“較大的市”他仍然充滿期待。“過去30年,佛山沒有讓國家失望,我堅信這次如果國家批准佛山成為“較大的市”,佛山一定會成為依法治市的全國樣板,佛山也有義務、有責任去承擔這一歷史使命。”邱代倫說。
  不僅是民營企業,對於佛山的國際化產業載體而言,“較大的市”也充滿想象空間。“中德工業服務區如何打造國際化的營商環境?擺在第一位的就是法制化、市場化的問題。”作為廣東省內唯一一個與德國展開全方面合作的平臺,中德工業服務區是佛山發展藍圖中最國際化的產業板塊。順德區委副書記、佛山新城建設管委會主任趙海認為,地方立法權對中德工業服務區打造國際化營商環境十分關鍵。
  “佛山是製造業大市而不是強市,通過國際合作將有效提高產業水平。我們正在申請在佛山新城制定知識產權保護法令,希望能夠在知識產權保護方面率先突破,與這裡的法院、德國的律師事務所等,形成一整套嚴密的體系。”趙海說,中德工業服務區正在與眾多創新創意型德國企業溝通合作事宜,但如果沒有完善知識產權保護體系,這些企業就不願意過來,因此法制化是優化營商環境的重要保障。成為“較大的市”,佛山就可以根據自身發展的需要,制定法律法規與國際對接。
  對於已吸引了140多家國際金融機構及企業落戶的廣東金融高新區來說,地方立法權帶來的幫助同樣意義非凡。一位工作人員表示,“在招商引資的過程中我們發現,許多投資商尤其是外資機構非常註重法制環境,很在意我們是否有與國際接軌的制度體系。”
  該工作人員稱,南海正建設“廣東省金融·科技·產業融合創新綜合試驗區”,在這個過程中可能會碰到立法的“天花板”。若佛山能通過“較大的市”的申請,這將極大優化佛山和南海的營商環境,對於提升金融高新區的投資吸引力,打造國際化金融生態園區,促進金融、科技、產業融合政策的推廣和示範將具有極其重要的意義。
  嶺南文化古都的需求
  獨特文化資源的傳承亟待立法保障
  大師們在各種場合發出“稅負太重”的呼聲,文保專家也奔走呼籲,卻一直沒有進展,手工業企業執行的稅收標準與工業企業還是一樣
  到底什麼樣的城市,有條件申報成為“較大的市”?“‘較大的市’的認定至今沒有法定標準,且就現已獲批的各“較大的市”的審批過程來看,採用什麼樣的標準並不明確。”在正在召開的全國“兩會”中,來自佛山的全國人大代表、金杜律師事務所合伙人吳青帶去了一份關於“儘快制定較大市的標準並重新對較大市進行認定”的建議。
  吳青提出,審批“較大的市”的城市,應該考慮城市規模大、城市特色鮮明、政府法制機構建設完善,以及人員配備充足、有迫切的立法需求等條件。而佛山各方麵條件都非常符合。
  在該建議中,吳青提出,地方立法權對解決城市特色問題具有重要意義。以大連為例,當地是資源性缺水城市,從1998年開始,大連市人大常委會通過一系列地方立法,為實現水資源的可持續利用提供了法律保障。其制定與修訂過程,充分體現了大連市結合本市實際情況對地方立法權的運用,解決了制約大連市經濟社會發展的實際問題。
  吳青此前曾在佛山進行過一系列調研。她認為,如果佛山能成為“較大的市”,行政管理體制改革、扶持產業平臺和民營經濟發展,以及保護佛山傳統文化遺產,應該是地方立法的優先重點。
  傳統文化保護,正是佛山的“城市特色問題”之一。作為廣府文化重要發源地之一的佛山“肇跡於晉,得名於唐”,擁有剪紙、陶塑、木版年畫等13項國家級非物質文化遺產。在本地特色文化的傳承與保護上,尤其需要地方立法權的支撐。
  根據《中華人民共和國非物質遺產法》,縣級以上地方人民政府應當對合理利用非物質文化遺產代表性項目的單位予以扶持;單位合理利用非物質文化遺產代表性項目的,依法享受國家規定的稅收優惠。
  但受限於沒有地方性法規的立法權限,這些條款難以在佛山落地,多年來,佛山這類手工業文化企業一直難以享受到“稅收優惠”。以佛山陶塑為例,佛山擁有10多位國家級工藝美術師和陶瓷藝術大師,同時還活躍著大大小小數百家陶塑企業,他們將佛山陶塑擺到了李嘉誠的桌面上。近年來,大師們在各種場合發出“稅負太重”的呼聲,文保專家也奔走呼籲,卻一直沒有進展,手工業企業執行的稅收標準與工業企業還是一樣。
  在這種情況下,佛山各級非遺傳承人中,出現了不少以開辦實體企業“反哺”傳統手工業、以副業補貼主業的現象。比如佛山秋色的國家級非物質遺產傳承人楊玉榕,她的兒子黃宏宇不得不一邊開廠一邊支持母親的事業;佛山剪紙傳承人之一饒寶蓮,前期主要是依嗯嘌檔齲С耪齬ぷ魘業腦誦瀉徒寫蔥麓醋鰲�
  “佛山擁有國家級非物質文化遺產13項、省級非物質文化遺產38項和市級非物質文化遺產69項。對於這些有突出地方特色的文化遺產、民間技藝和民俗,亟需地方立法給予法治保障,使這些嶺南文化瑰寶能夠保存下來,發揚光大。”有關專家向記者表示,手工業企業呼籲的稅收優惠還只是一個側面,佛山文博資源的保護與生產性開發等都亟待從地方性法規的角度進行規範完善。
  ■聲音
  中國政法大學副校長馬懷德:
  申報“較大的市”佛山有競爭力
  黨的十八屆三中全會提出“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”,而國內有這方面願望的城市比較多,都希望抓住機會,因此這也成為了當前的熱點。
  佛山申請“較大的市”比較有競爭力。首先佛山經濟發展比較快,經濟總量和人均GDP、財政收入在全國地級市中占有優勢。其次在社會發展方面,佛山是廣東改革發展前沿地帶,人口、社會組織、社會活力比較強,有700多萬人口,而且非戶籍人口有300多萬,這樣的地級市不是很多。
  此外佛山還承擔了很多改革任務,如行政改革、經濟改革及廣佛同城等,其中很多舉措非常重大,需要立法權來適應改革的要求。如佛山行政改革中的簡政強鎮,就必須有立法支持。
  從其他城市發展經驗來看,有地方立法權的情況下,會對當地的經濟發展速度和質量帶來較大的提升。因此我個人認為,如果增加“較大的市”數量,應該優先考慮佛山、東莞這樣的城市,推進經濟社會發展,推動改革事業穩步前進。
  中國人民大學教授莫於川:
  地方立法權對推動佛山發展意義重大
  “較大的市”的審批之前停了很多年,現在提出要解凍,這就像當年“讓一部分人先富起來”一樣,而現在是讓一部分城市先擁有地方立法權,滿足地方的發展需求。
  我個人支持佛山申報“較大的市”,“較大的市”最核心就是地方立法權,這對佛山發展意義重大。因為現在的立法主要是考慮全局性情況,對地方的特殊性需求很難全部滿足。像佛山這樣的城市,非公經濟發展非常突出,發展中可能會遇到一些瓶頸,急需通過立法解決。這種情況下,假如等待省人大有針對性地立法可能有一定難度。而地方立法權可以讓地方法律針對突出的需求進行調整,從而有效推動地方的發展。
  ■鏈接
  佛山“申大”十年路
  佛山從2003年開始啟動“較大的市”的申報工作。2003年9月和2008年7月,佛山先後兩次向廣東省政府提交申報請示。在2008年3月全國“兩會”期間,時任全國人大代表、佛山市市長陳雲賢領銜提出《關於將佛山市列為較大的市的建議》,引發媒體關註和坊間熱議。
  同年省政府向國務院提交了關於審批佛山市成為“較大的市”的請示,後轉至國務院法制辦辦理。也是在2008年,時任國務院法制辦主任曹康泰到訪佛山,調研瞭解情況後表示,佛山具備“較大的市”申報條件,將大力支持佛山市申報成為“較大的市”。但此後國務院一直沒有重新啟動審批“較大的市”程序。
  而佛山的期望越發強烈。從2008年起連續3年,陳雲賢每年參加全國“兩會”都會提交這個議案。為更好推進申報,佛山市人大常委會在2012年還就此趕赴長三角展開大規模調研。
  次年2月,全國人大代表、佛山市市長劉悅倫向媒體表態,會繼續爭取讓佛山成為“較大的市”。而黨的十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》後不久,佛山反應迅速。去年11月,佛山市法制局局長蔣萬倫在接受媒體採訪時稱,已在研究重啟該項申報,而其核心正是要爭取地方立法權。
  今年1月的廣東省人代會上,省人大常委會主任黃龍雲向省長朱小丹提議,關心一下佛山申請“較大的市”的問題。省長朱小丹當場表示,一定全力以赴。省人大、省政府兩位“一把手”的肯定答覆給佛山以信心。
  撰文:趙越 張培發 李慧君
  陳芷伊 閻鋒 劉三琴
  採寫統籌:趙越
  編輯統籌:李國飛  (原標題:佛山為何十年堅持不懈�
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